غریزه، تصادف و رهنمود؛ مبانی سیاستگذاری در جمهوری اسلامی ایران
رأی دهید
غریزه، تصادف و رهنمود؛ مبانی سیاستگذاری در جمهوری اسلامی ایران
مجید محمدی - جامعه شناس
پس از سفرهای خامنه‌ای به مناطق مختلف کشور، ستادهایی برای پیگیری «رهنمود»های (تصادفی و الابختکی) وی تشکیل می‌شود. لازمه این رفتار آن است که دستگاه‌های دولتی اگر برنامه‌های سالانه‌ای داشته باشند یا وظایفی از جانب مجلس بر عهده آنها گذاشته شده باید آنها را کنار بگذارند و به منویات رهبری رسیدگی کنند و اگر برنامه‌ای ندارند (که در دولت احمدی‌نژاد با انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی چنین است) منتظر بمانند تا رئیس دولت یا ولی‌فقیه گذارشان به منطقه و استان آنها بیفتد تا تکلیفشان معین شود. در چنین نظامی سیاستگذاری و برنامهریزی اصولاً بی‌معنی است. حتی با فرض وجود روالی برای تدوین و تصویب سیاست‌ها و خواست حکومت برای اجرای آنها، این سیاست‌های رسمی و اعلام شده چگونه و توسط چه گروه‌هایی و بر اساس کدام مبانی و روش‌ها تعیین می‌شوند و پس از تعیین در دنیای عمل دچار چه تحولاتی می‌گردند؟ فرایندهای سیاستگذاری در ایران کدامند؟ آیا سیاست‌های واقعی که در عمل به اجرا در می‌آیند اصولاً تدوین می‌شوند؟ و اگر نمی‌شوند چگونه از مراکز تصمیم گیری به بدنه اجرایی انتقال می‌یابند؟ سیاستگذاری موضعی، مقطعی و استعجالیاز متون رسمی ارائه شده توسط دولت جمهوری اسلامی و مجمع تشخیص مصلحت بر می‌آید که در برخی از حوزه‌ها سیاستگذاری انجام می‌شود. این سیاست‌ها در برنامه‌های توسعه و سند چشم انداز ۲۰ ساله کشور ظاهر شده‌اند. مجلس شورای اسلامی در حال بررسی برنامه پنجم توسعه کشور بوده و قرار بود تا شهریور ۱۳۸۹ آن را به دولت تحویل دهد (که هنوز انجام نشده)، در حالی که برنامه چهارم نیمه کاره رها شد و دولت احمدی‌نژاد با انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی نهاد برنامهریزی و نظارت بر اجرای برنامه در کشور را حذف کرد. در دولت احمدی‌نژاد سیاستگذاری‌ها جامعیت ندارند، در حوزه‌هایی که سیاستگذاری انجام می‌شود اجرای آنها مقطعی است و باید شرایط خاصی در کشور حاکم شود تا برخی از آنها استعجالاً اجرا شوند. عدم فرصت برای سیاستگذاریبرخی از مدیران که برای سیاستگذاری اهمیت قائل هستند گروه‌هایی را برای تشخیص اهداف، مشکلات، راه‌حل‌ها و سیاستگذاری در دستگاه‌های اجرایی شکل می‌دهند. اتخاذ و صورت بندی سیاست‌ها، اِعمال آنها در داخل و بعد ایجاد ائتلاف‌های بین‌المللی و منطقه‌ای و ملی برای تقویت آنها به استمرار و استقامت در این فرایند نیاز دارد.به واسطه فقدان عنصر آخر حتی اگر فرایند سیاستگذاری در یک دستگاه آغاز شود معمولاً ناتمام می‌ماند. تغییر مدیران بالاخص در دولت احمدی‌نژاد آن قدر پر شتاب است که یک مدیر حتی اگر فرصت سیاستگذاری پیدا کند مجالی برای اجرای آنها نمی‌یابد. در دوره احمدی‌نژاد عمر متوسط مدیران بانک مرکزی، وزارت کشور، وزارت نفت، وزارت اقتصاد و بسیاری دستگاه‌های دیگر کمتر از دو سال بوده است.دولت احمدی‌نژاد اصولاً باوری به سیاستگذاری کوتاه و بلند مدت ندارد. این دولت علاوه بر برنامه چهارم سند چشم‌انداز را نیز نادیده گرفت. احمدی‌نژاد در یک سخنرانی رسمی اعلام کرد «سند چشم انداز ۲۰ ساله را افراد بی‌اطلاع نوشته‌اند.» (الف، ۲۵ دی ۱۳۸۹)اسناد بالادستی و چشم انداز ۲۰ ساله توسط منصوبان خامنه‌ای در مجمع تشخیص مصلحت تهیه شده‌اند اما دولت احمدی‌نژاد این مجمع را صرفاً مشاور رهبری می‌داند که با حضور هاشمی رفسنجانی عملاًّ کاری به آن ارجاع نمی‌شود: «مجمع تشخیص متغیر وابسته است، نه متغیر مستقل که در ارتباط با تغییر احکام حکومتی شرع و اصول قانون اساسی، استقلالاً اختیار تصمیم‌گیری داشته باشد.» (علی زارعی نجفدری، مشاور احمدی‌نژاد، تابناک، ۲۶ دی ۱۳۸۹) سقط جنین سیاست‌هااز آنجا که مقدمات مشارکت افراد در فرایند سیاستگذاری، مثل دسترسی آزاد به اطلاعات، مطالعات میدانی، تحقیقات معطوف به سیاستگذاری، امکان کار جمعی و مشاوره در حوزه عمومی، و تأسیس و فعالیت مؤسسات مستقل تحقیقاتی در ایران وجود ندارد تجربه‌های انباشته افراد فرصت در کنار هم قرار گرفتن و تبدیل شدن به متون پیشنهادی سیاستگذاری برای دستگاه‌های اجرایی را پیدا نمی‌کنند.حتی اگر گروهی از افراد باتجربه در کنار هم قرار گیرند و با هزار دشواری و مسئله به سیاستگذاری بپردازند و آن را به مقامات عرضه کنند این متون در قفسه‌ها خاک خواهند خورد و حتی اگر خوش‌شانس بوده و در یک دوره مورد توجه یک مدیر قرار گیرند مدیر بعدی آنها را به سطل زباله پرتاب خواهد کرد. عدم ارتباط دولت با انجمن‌های علمی و تخصصی و دیگر نهادهای مدنی در سیاستگذاری و نگاه تهدیدآمیز به آنان، جزئی از سیاست حکومت است. نهادهای مدنی اصولاً قرار نیست در فرایند سیاستگذاری نقشی داشته باشند و اگر مدیری شجاعت مشورت با این نهاد‌ها را داشته باشد سیاست‌ها در جریان اجرا سقط می‌شوند.سیاست‌های غریزی یا کلی و مبهمشایسته‌سالاری، مدیریت علمی و نظارت سازمانیافته در حوزه ارزش‌های مدیریت جمهوری اسلامی قرار نمی‌گیرد. به عنوان نمونه وزیر راه و ترابری دولت احمدی‌نژاد ارسال نامه به معاون اول رئیس‌جمهور مبنی بر درخواست جلوگیری از کلنگ‌زنی پروژه‌های عمرانی به دلیل کمبود بودجه را رد و تصریح کرد: «خودم چنین نامه‌ای را ندیده‌ام؛ ما دلمان به خداست و خداوند اعتبار این پروژه‌ها را می‌رساند.» (الف، ۹ آبان ۱۳۸۹)به همین دلیل سیاستگذاری و مقدمات و مؤخرات آن بخشی از وظایف دستگاه‌های اجرایی نیست. گروهی که باید از جزئیات امور اطلاع داشته و مشکلات را بشناسد در مقام و موقعیت و شأن سیاستگذاری نیست و آنکه سیاستگذاری میکند از جزئیات کم‌اطلاع. رها کردن برنامهریزی برای مواجهه با بلایای طبیعی به دعا و خطبه‌های نماز جمعه در دولت احمدی‌نژاد اوج این تفکر مبتنی بر واگذاری امور به دست تقدیر و کسب التیام از مراجع و منابع مذهبی است: «از حوزه‌های علمیه برای به کارگیری نقش معنویت در کاهش بلایای طبیعی استفاده خواهیم کرد و در مرحله اول با حوزه‌های علمیه قم، مشهد، اصفهان و شیراز تفاهمنامه همکاری امضا کردیم.» (حسین باقری، معاون وزیر کشور و رئیس سازمان مدیریت بحران کشور، فرهیختگان، ۱۹ آبان ۱۳۸۹)در این سطح دیگر نمی‌توان با عوامگرایی و خام‌اندیشی این نوع دیدگاه‌ها را توضیح داد بلکه مسئله سرازیر کردن بخشی از منابع دولتی به نهادهای دینی و انحصار قدرت و ثروت در دست گروهی محدود و معدود در جامعه است.از این جهت آنچه به عنوان سیاست اعلام می‌شود در واقع مجموعه‌ای از دستورالعمل‌های خام و نا‌آزموده یا همان «رهنمود»های مقامات بالا‌تر هستند. به عنوان مثال سیاست‌هایی که توسط مجمع تشخیص مصلحت تدوین می‌شوند آن قدر کلی و مبهم هستند که دستگاه‌ها می‌توانند بدون هیچ گونه پیامد آنها را نادیده بگیرند، چنانکه در دوران احمدی‌نژاد این اتفاق افتاده است و تنها گهگاه برخی شکایات لفظی از سوی دبیر این مجمع به گوش می‌رسد. تعیین تکلیفگروهی که سیاست‌ها را تعیین میکند بنا به تکلیف رهبری این کار را انجام می‌دهد (همه منصوب رهبری هستند) و روش اِعمال آنها تعیین تکلیف برای دستگاه‌هاست. از همین جهت سیاست‌های تدوین شده توسط مجمع تشخیص مصلحت در عمل اجرا نمی‌شوند چون دستگاه‌ها بالاخص در دوران احمدی‌نژاد با نوعی گریز از سیاستگذاری نقش چندانی در شکل‌گیری آنها نداشته‌اند.نگاه تکلیفی به برنامهریزی و سیاستگذاری این فرایند‌ها را از وجوه عقلانی و کاربردی تهی ساخته است. این نگاه تکلیفی در کنار آمارهای ساختگی، وعده‌های عمل ناشده و دروغگویی در مورد وضعیت کشور به اعتماد زدایی از شهروندان به طور عام و کارکنان دستگاه‌های اجرایی به طور خاص انجامیده است.انتقال سیاست‌ها از مجاری غیر معمولسیاست‌های تدوین ناشده یا بخش عمده‌ای از سیاست‌ها که به طور تصادفی در دستگاه‌ها تدوین می‌شوند از چهار طریق به بدنه اجرایی انتقال می‌یابند: ۱) سخنرانی‌های رهبری که در دوران خامنه‌ای کمتر نقش ایدئولوژی سازی بلکه نقش انتقال سیاست‌ها را دارد. خامنه‌ای با مشی همیشگی دخالت در جزئیات اداره کشور مرتباً برای دستگاه‌ها به نحو غیرمستقیم سیاست تعیین میکند. به عنوان نمونه وقتی وی از وجود دو میلیون دانشجو در علوم اجتماعی و انسانی شکایت میکند در واقع سیاست کنترل گسترش علوم انسانی و اجتماعی را ابلاغ میکند؛ یا هنگامی که مخالفان فتنه‌گر معرفی می‌شوند به دستگاه‌های امنیتی سیاست عدم تحمل مخالف و منتقد ابلاغ می‌شود؛ ۲) تبلیغات رسانه‌ای دولتی. بخش دیگری از سیاست‌های نظام از مجرای دستگاه‌های تبلیغاتی که وفاداران به حکومت مخاطب همیشگی آنها هستند انتقال می‌یابد. نویسندگان و سخنران‌های دائمی رسانه‌های دولتی در نظامی که دارای گروه‌ها و کانون‌های تولید فکر و اندیشه نیست نقش سیاستگذار و انتقال‌دهنده این سیاست‌ها را به طور غیرمستقیم ایفا می‌کنند. به عنوان نمونه کسی مثل حسین شریعتمداری با یادداشت‌های خود نقشی جدی در شکل‌گیری سیاست‌های امنیتی و قضایی و فرهنگی نظام ایفا میکند؛ ۳) سفرهای زیارتی و گروهی مسئولان رده‌های میانی و رده‌های پایین که فرصتی برای گپ و گفت‌وگوی آنها فراهم میکند موجب می‌شود که نظرات مقامات بالا‌تر به رده‌های پایین انتقال یابد بدون آنکه سیاست‌ها به طور شفاف تدوین شده و نظرات کار‌شناسان در این مورد اخذ شده باشد؛ و۴) جوامع تصادفی مثل هیئت‌های غزاداری، گده‌های مقامات، افطاری‌ها، مجالس عروسی و عزای دوستان و آشنایان مقامات که به دلیل خویشاوندی مقامات موجب گرد هم آمدن آنها می‌شود فضای دیگری برای مشورت مقامات و دیدار با کارکنان و انتقال دیدگاه‌ها را فراهم می‌آورد. در این مجامع نیز سیاست‌ها به صورت غیررسمی و غیرمکتوب ابلاغ می‌شوند.از آنجا که مجامع گفت‌وگو در مورد نحوه اداره امور در جوامع تصادفی صورت می‌گیرد، اجرای آن دستورالعمل‌ها یا سیاست‌ها نیز جنبهٔ تصادفی پیدا می‌کنند. همچنین مقامات می‌توانند دستورالعمل‌های رهبری و تبلیغات رسانه‌های دولتی را نادیده بگیرند بدون آنکه با پیامدهای آن مواجه شوند. بازخوردبه دلیل مبهم بودن سیاست‌ها و تدوین‌ناشدگی اکثر سیاست‌های مورد اجرا، امکان ارزیابی آنها فراهم نمی‌آید. حتی پس از اجرای سیاست‌های در نظر گرفته شده، اندازه‌گیری بازخورد و نتیجه چندان مورد توجه نیست.پیش‌بینی واکنش مردم از طریق نظرسنجی که بخشی از کار علمی در کنار یافتن بدیل‌ها یا انگاره‌های رقیب، و تشخیص نیازهاست اصولاً انجام نمی‌شود یا به طور پنهانی برای اطلاع مقامات بالا صورت می‌گیرد. به علت فقدان دموکراسی، سیاست‌ها دوره به دوره به رأی مردم گذاشته نمی‌شوند و از این طریق نیز نگاه مردم به روال‌های جاری مدیریتی اندازه گرفتنی نیست.
|
|
