بحران لوایح ضدپول‌شویی؛ رهبر ایران چگونه مجمع را بر مجلس مسلط کرد؟

شاید بتوان نقطه شروع پیچیدگی‌های اخیر بر سر لوایح مرتبط با پولشویی را، ابلاغ اختیارات نظارتی جدید مجمع تشخیص از جانب رهبر جمهوری اسلامی ایران دانست حسین باستانی - بی بی سی
علی لاریجانی، رئیس مجلس ایران، اخیرا در نامه ای خطاب به محمود هاشمی شاهرودی رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و لایحه الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو (کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی) را برای تعیین تکلیف به این مجمع فرستاده است.
 
در نامه رئیس مجلس اعلام شده که این دو لایحه، با توجه به "عدم تامین نظر شورای نگهبان" به مجمع تشخیص ارسال شده اند. این در حالی است که سخنگوی شورا، دو هفته پیش تصریح کرده بود که "ایرادات شورای نگهبان نسبت به اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و کنوانسیون پالرمو برطرف شده". سخنگوی این شورا در عین حال افزوده بود که "با عنایت به نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر شده این مصوبات به مجلس اعاده شوند".
 
در یک نگاه کلی تر،چنین می نماید که اختلافات مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام بر سر این لوایح، به‌تدریج از "حد معمول" مناسبات پیچیده حکومتی در ایران هم پیچده تر شده اند.
 
پیچیدگی خاصی که شاید بتوان نقطه شروع آن را، ابلاغ اختیارات نظارتی جدید مجمع تشخیص، در آخرین سال های زندگی اکبر هاشمی رفسنجای رئیس سابق مجمع دانست.
 
شورای نگهبان لوایح اخیر را تصویب کرده یا نکرده؟
 
لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و لایحه الحاق به کنوانسیون پالرمو، از جمله لوایح چهارگانه مرتبط با "فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی علیه پولشویی" (اف ای تی اف) هستند، که قرار است برای کاهش فشار بر مبادلات مالی ایران با سایر کشورها، اجرایی شوند.
 
مجلس ایران این دو لایحه را تصویب کرده است تا در صورت تایید نهایی در شورای نگهبان، به شکل قانون دربیایند. با این حال، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هر دو را خلاف سیاست های کلی نظام تشخیص داده است.
 
شورای نگهبان، وظیفه مطابقت دادن مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی را بر عهده دارد. با وجود این، مدتی است که به صلاحدید رهبر، شورای نگهبان موظف شده تا مصوبات مجلس را، از زاویه میزان مطابقت با سیاست های کلی جمهوری اسلامی ایران نیز بررسی کند. آیت الله خامنه ای وظیفه تشخیص موارد عدم‌مطابقت را، به مجمع تشخیص مصلحت نظام محول کرده است.
 
در مورد نحوه بررسی مصوبات مجلس از نظر مطابقت با سیاست های کلی، در سطح نهادهای حکومتی ایران اختلاف نظر شدیدی درگرفته که نقطه اوج آن، بحث های مرتبط با لوایح چهارگانه بوده است.
 
این بحث ها، به ویژه از دو هفته پیش اوج گرفت که عباسعلی کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان توییت کرد: "ایرادات شورای نگهبان نسبت به اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و کنوانسیون پالرمو برطرف شد. هم چنین با عنایت به نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر شد این مصوبات به مجلس اعاده شوند."
 
برخی از ناظران، از این جمله سخنگوی شورای نگهبان که "ایرادات شورای نگهبان نسبت به اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و کنوانسیون پالرمو برطرف شد"، چنین برداشت کردند که دو لایحه مورد بحث در شورای نگهبان به تصویب رسیده اند.
 
اما بین‌ سطور جمله عباسعلی کدخدایی چیز دیگری بود: اینکه شورای نگهبان، لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و لایحه الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو را مخالف با شرع و قانون اساسی تشخیص نداده، اما چون مجمع تشخیص دو لایحه را خلاف سیاست های کلی نظام دانسته، شورا لوایح را به مجلس برمی‌گرداند تا با بررسی مجدد، نظرات مجمع تامین شوند.
 
به عبارت دیگر، تاکید آقای کدخدایی بر اینکه شورای نگهبان با دو لایحه مخالف نیست، به معنای "تصویب نهایی" آنها در شورای نگهبان - که تصور تبدیل لوایح به قانون را ایجاد می کند- نبود.
 
در همین ارتباط رئیس مجلس، در نامه اخیر خود به رئیس مجمع تشخیص، نوشته با توجه به "عدم تامین نظر شورای نگهبان" در مورد دو لایحه محل اختلاف، این شورا تصمیم گیری نهایی در مورد آنها را به مجمع می سپرد.
 
به عبارت دیگر، انگار آقای لاریجانی با نادیده گرفتن جمله مبهم عباسعلی کدخدایی مبنی بر اینکه "ایرادات شورای نگهبان نسبت به اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و کنوانسیون پالرمو برطرف شد"، نهایی نشدن تکلیف این لوایح در شورای نگهبان را، معادل "عدم تامین نظر شورا" -و عملا رد لوایح- دانسته است.
تاکید سخنگوی شورای نگهبان بر اینکه ایرادات این نهاد به دو لایحه جنجالی برطرف شده، به معنای "تصویب نهایی" آنها در شورا - که تصور تبدیل لوایح به قانون را ایجاد می کند- نیست مجمع تشخیص نظر می دهد یا 'هیات نظارت ' مجمع؟
 
لایحه‌ الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو و لایحه‌ اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی، به ترتیب در بهمن و اردیبهشت گذشته به تصویب مجلس ایران رسیدند ولی در شورای نگهبان رد شدند.
 
در سوم مهر، نمایندگان با رفع ایرادهای شورای نگهبان به این دو لایحه، متن های تغییریافته آنها را به تصویب رساندند. ۱۸ مهر، سخنگوی شورای نگهبان اعلام کرد که با تغییرات جدید مجلس، نظرات این شورا تامین شده، اما نمایندگان حالا باید ایرادهای مجمع تشخیص را رفع کنند. ایرادهای مجمع، در ۱۷ تیر و ۴ شهریور به شورای نگهبان اعلام شده بودند.
 
مجمع تشخیص مصلحت نظام، وظیفه تشخیص انطباق یا عدم انطباق مصوبات مجلس با سیاست های کلی نظام را به یک هیات نظارت ۱۵ نفره از اعضای مجمع محول کرده است.
 
نوع دخالت این هیات در مصوبات مجلس، نکته کانونی اختلافات اخیر مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص بر سر لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و لایحه الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو بوده است.
 
بخش اصلی مشکل آنجاست که پیشتر، مقرر شده بود هیات نظارت مجمع، نظر خود در هر موضوع را به کمیسیونی در مجلس که مسئول بررسی طرح یا لایحه ای مشخص بود بفرستد، تا مبنای تغییرات احتمالی در مصوبه مجلس شود. اما به گفته علی لاریجانی، نظرات هیات نظارت مجمع در مورد لایحه‌ الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو و لایحه‌ اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی، مستقیما به شورای نگهبان فرستاده شدند.
 
نتیجه آنکه در مصوبات نهایی مجلس، ایرادهای شورای نگهبان برطرف شدند اما ایرادات شورای نظارت مجمع برطرف نشدند و حالا، تعیین تکلیف نهایی آنها باید در مجمع تشخیص صورت بگیرد.
 
رسانه های ایران مسئولیت ارسال مستقیم ایرادات هیات نظارت مجمع به شورای نگهبان -به جای رویه معمول ارسالشان به مجلس- را متوجه محسن رضایی دبیر مجمع تشخیص دانسته اند، که در شرایط بیماری محمود هاشمی شاهرودی و غیبت‌های پی در پی او از جلسات مجمع تشخیص مصلحت نظام، در این شورای حکومتی نقشی تعیین کننده پیدا کرده است.
 
در نهایت، در این مورد که تعیین تکلیف لوایح باید در "کجای مجمع" صورت بگیرد هم، اختلاف نظر وجود داشته. علی لاریجانی، در سوم مهر تایید کرد که این کار، بایستی در "صحن مجمع" (با رای تمام اعضای مجمع تشخیص) انجام شود. این در حالی است که در همان روز، محسن رضایی گفت که این دو لایحه نه به صحن مجمع، بلکه به هیات نظارت خواهند آمد که قبلا یک بار همین لوایح را رد کرده بود. آقای رضایی در عین حال افزود دو لایحه تنها در صورتی در صحن مجمع تعیین تکلیف خواهد شد که "مجلس احساس کند که از باب مصلحت باید عمل شود".
 
معنی این جمله به زبان ساده، انگار این بود که هیات نظارت مجمع تشخیص داده که دو لایحه خبرساز، با سیاست های کلی نظام همخوانی ندارند؛ اما اگر مجلس اعلام کند که -فارغ از همخوانی داشتن یا نداشتن لوایح با سیاست های کلی- تصویب آنها "به مصلحت نظام" است، آنگاه این لوایح در جمع همه اعضای مجمع به رای گذاشته می‌شوند.
 
این، همان کاری است که مجمع تشخیص مصلحت نظام، می تواند در ارتباط با تمام مصوباتی از مجلس که در شورای نگهبان رد می‌شوند انجام دهد: حتی اگر شورای نگهبان، مصوبه ای را خلاف شرع یا قانون اساسی تشخیص دهد، مجمع می تواند آن را به قانون تبدیل کند. یعنی، می تواند "تشخیص" دهد که "مصلحت نظام" در اجرای یک قانون است؛ ولو مخالف شرع یا قانون اساسی باشد.
 
با توجه به چنین پس‌زمینه‌ای است که در نامه اخیر علی لاریجانی، تاکید شده که دو لایحه مورد اختلاف به مجمع ارسال می شوند تا "با درنظر گرفتن مصلحت نظام" تعیین تکلیف شوند. تاکیدی که معنی واضح‌تَرش این است که دو لایحه، برای تشخیص مغایرت داشتن یا نداشتن با سیاست های کلی حکومت به هیات نظارت ۱۵ نفره مجمع تشخیص فرستاده نخواهند شد، بلکه برای بررسی بر مبنای مصلحت نظام، در صحن مجمع و میان کل اعضای آن به رای گذاشته ‌می‌شوند.
 
'پروژه'آیت الله خامنه ای در افزایش اختیارات مجمع
 
قانون اساسی ایران، رهبر را موظف کرده که "سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران" را "پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام" تعیین کند. قانون اساسی، همچنین اختیار نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌‌های کلی نظام را، بر عهده رهبر گذاشته است. اگرچه قانون اساسی نامی از مجمع تشخیص نبرده، اما خود آیت الله خامنه ای این اختیار را به مجمع تفویض کرده است.
 
آقای خامنه ای در سال ۱۳۷۹، نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام را بر عهده مجمع تشخیص گذاشت و در عین حال، آن را موظف به پیشنهاد یک سازوکار مشخص برای انجام این کار کرد. مجمع در اجرای این فرمان، "مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام" را به رهبر پیشنهاد داد و آیت الله خامنه ای نیز، آن را در ۲۰ شهریور ۱۳۸۴ برای اجرا ابلاغ کرد.
 
این آیین نامه، بعدها در چند مرحله مورد اصلاح قرار گرفت و آخرین اصلاحیه‌ آن، در ۲۴ اسفند ۱۳۹۲ از تصویب آقای خامنه ای گذشت و ابلاغ شد. تاریخ ابلاغ این اصلاحیه، چند ماه بعد از پایان دوران مسئولیت محمود احمدی نژاد بود؛ رئیس جمهوری که سیاست های کلان نظام را - که پیشتر تصویب و ابلاغ شده بودند- به رسمیت نمی شناخت و از اجرای آنها خودداری می کرد.
 
در ۲۲ اردیبهشت ۱۳۹۳، محمد محمدی گلپایگانی، رییس دفتر آیت الله خامنه ای، نظر او در مورد شیوه نظارت موثرتر مجمع تشخیص بر قوانین مصوب در مجلس را اعلام کرد.
 
بنا بر صلاحدید رهبر جمهوری اسلامی، رئیس مجلس موظف بود پس از اعلام وصول طرح ها و لوایح در مجلس، نسخه ای از آنها را به مجمع ارسال کند تا کمیسیون نظارت، محتوای آنها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست های کلی بررسی کند.
 
مطابق نامه دفتر رهبر، قرار بود در صورتی که مجمع مصوبه ای را بر خلاف سیاست های کلی بداند، موضوع را به اطلاع مجلس اطلاع برساند و اگر مجلس ترتیب اثر ندهد، شورای نگهبان "براساس نظر مجمع تشخیص" مصوبه مجلس را رد کند. فرایندی که معلوم نیست تا چه حد با اقدام اخیر مجمع در مکاتبه مستقیم با شورای نگهبان -بدون ارسال ایرادات مورد نظر به مجلس- همخوانی داشته باشد.
 
ابلاغ اختیارات نظارتی جدید مجمع تشخیص از سوی آقای خامنه ای در ۲۲ اردیبهشت ۱۳۹۳، با استقبال اکبر هاشمی رفسنجانی مواجه شد. آقای رفسنجانی، در ۱۰ خرداد ۱۳۹۳ گفت: "در گذشته، عملاً به دلیل ضعف آیین‌ نامه نظارتی و فقدان ابزار لازم، متأسفانه نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی و برنامه‌های توسعه، در حد مطلوب مقدور نبود و سیاست‌ها هم بعضاً در اجرا، مورد بی توجهی قرار می‌گرفت تا اینکه با ابلاغیه جدید رهبری، کمیسیون نظارت تقویت شد."
 
طیفی وسیع از ناظران تحولات سیاسی ایران نیز، افزایش اختیارات نظارتی مجمع تشخیص در مورد مصوبات مجلس را، به معنی افزایش نفوذ سیاسی اکبر هاشمی رفسنجانی تلقی کردند. ظاهرا بدون توجه به اینکه آقای رفسنجانی، ۵ سال مسن‌تر از آیت الله خامنه ای است و امکان دارد زودتر از او بمیرد.
شورای نگهبان تا دو سال و نیم بعد از ابلاغ اختیارات نظارتی جدید مجمع، عجله ای در اجرای آن نشان نداد، در حالی که به فاصله اندکی از درگذشت هاشمی رفسنجانی، این کار را آغاز کرد 'افزایش واقعی' اختیارات نظارتی مجمع بعد از هاشمی رفسنجانی
 
با درگذشت رئیس سابق مجمع تشخیص مصلحت نظام در ۱۹ دی ۱۳۹۵، تغییرات جدید در وظایف مجمع، عملا به معنی افزایش اختیارات نظارتی آن در دوره بعد از اکبر هاشمی رفسنجانی شد. مجمعی که بعد از انتصاب اعضای جدید آن از سوی آیت الله خامنه ای در ۲۳ مرداد ۱۳۹۶، ترکیب محافظه کارتری پیدا کرد.
 
از قضا شورای نگهبان هم، تا حدود دو سال و نیم بعد از ابلاغ نقش نظارتی جدید مجمع تشخیص، عجله ای در شروع اجرای آن نشان نداد؛ در حالی که به فاصله اندکی از درگذشت آقای رفسنجانی، اجرای سازوکار جدید را آغاز کرد.
 
این رویکرد، دو ماه بعد از درگذشت اکبر هاشمی رفسنجانی، در ۱۳ اسفند ۱۳۹۵ خبرساز شد. دلیل آن، اظهارات علی مطهری نایب رئیس مجلس در این زمینه بود که شورای نگهبان، رد برخی مصوبات مجلس را به علت مغایرت با "سیاست های کلی نظام" شروع کرده است.
 
آقای مطهری اعلام کرد که شورای نگهبان در رویکرد جدید خود، برخی مصوبات مجلس را حتی بدون اطلاع رسانی قبلی به قوه مقننه در مورد نظر مجمع تشخیص رد می کند.
 
قابل توجه است که اخیرا و به دنبال بالا گرفتن اختلافات بر سر لایحه‌ الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو و لایحه‌ اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی، معلوم شده که هیات نظارت مجمع تشخیص نیز، ایرادات خود به این لوایح را بدون اطلاع دادن به مجلس، مستقیما به شورای نگهبان فرستاده است.
 
قرار دادن اتفاق اخیر در کنار روایت دو سال پیش نایب رئیس مجلس، ظاهرا به این معنی است که شورای نگهبان و مجمع تشخیص، توامان در حال "جا انداختن" روندی جدید در نظام قانون‌گذاری مجلس هستند.
 
روندی که گویا قرار است مطابق آن، این دو نهاد متصل به رهبری، با حذف مجلس ایران از مکاتبات خود، به تعیین تکلیف بی واسطه مصوبات مجلس بر مبنای "سیاست های کلی نظام" بپردازند.