قطعنامه های مجمع عمومی سازمان ملل، طرح اقدامات پیشگیری

غالب تحولات و پیشرفتهای حقوقی مربوط به پناهندگان را در این دوران باید در قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل یافت. این قطعنامه دامنه وظایف و مسئولیتهای UNHCR را متحول ساخته و گسترش دادند بدون آنکه اساسنامه آن را هرگز بصورت رسمی تغییر دهند.

مجمع عمومی در سال 1974 از کمیسر عالی پناهندگان درخواست نمود تا « موقتاً » اقدامات لازم در جهت اجرای کنوانسیون 1961 راجع به کاهش افراد فاقد تابعیت را برعهده گیرد. از سال 1976 که مجمع عمومی این مسئولیت را « بطور دائم » به UNHCR سپرد به کمیسر عالی پناهندگان مسئولیت افراد فاقد تابعیت نیز سپرده شد.

این در حالی بود که در اواخر دهه 1960 مجمع عمومی از کمیسر عالی خواسته بود توجه خاص خود را به گروههای جدید پناهنده خصوصاً در افریقا جلب نماید. این موضوع را به نحوی می‌توان توسعه مفهوم پناهنده با توجه به کنوانسیون سازمان وحدت افریقا در مورد پناهندگان دانست که در سال 1969 تصویب شده بود. پناهندگان در افریقا و دیگر گروههای خاص پناهنده در قطعنامه‌های مختلف مجمع عمومی مورد اشاره قرار گرفتند. و در سال 1976 مجمع عمومی برای نخستین‌بار از «کمک‌های نوعدوستانه برای پناهندگان و آوارگان در افریقا» نام بردو از آن پس نیز در کلیه قطعنامه‌های مربوط به گزارش سالانه UNHCR واژه « آواره » در کنار واژه « پناهنده » ظاهر شده است. در همین راستا در سال 1979 از کمیسر عالی پناهندگان درخواست شد تا به « حل و فصل قطعی و سریع مشکلات پناهندگان و آوارگان در هر کجا که ممکن باشد، اقدام ورزد. در همان زمان قطعنامه‌های مجمع عمومی از دولتها نیز می‌خواستند تا حمایت خود از فعالیتهای نوعدوستانه کمیسر عالی و از جمله « اجرای وظایف آن در زمینه حمایت بین‌المللی و خصوصاً اعطاء پناهندگی به متقاضیان آن و رعایت دقیق اصل بازنگردانیدن » را تقویت نمایند.

قطعنامه‌های مجمع عمومی را از یک نظر می‌توان تفسیر و تعبیر اساسنامه UNHCR در سایه تحولات بین‌المللی دانست، تعدادی از این قطعنامه‌ها در مورد تأسیس یک کمیته مشورتی برای UNHCR است که بتدریج به شکل کمیته اجرایی در می‌آید. تعدادی دیگر در عین حفظ تعریف اصلی افرادی که در حوزه صلاحیت UNHCR قرار می‌گیرند بندهای 6 و 7 اساسنامه عملاً افراد بیشتری را در این حوزه قرار داده‌اند. این قطعنامه‌ها عمدتاً با مفهوم « مساعی جمیله » که خصوصاً در دهه‌های 1960 و 1970 نقش بسیار بااهمیتی در فعالیتهای UNHCR داشت، مرتبط هستند.

علاوه بر قطعنامه‌ای که کمیسر عالی را مجاز می‌سازد « تا مساعی جمیله خود را در رابطه با پناهندگانی که در حوزه مسئولیت سازمان ملل قرار نمی‌گیرند » بکار بندد شماره XII 1388، مجمع عمومی بصورت مکرر کمیسر عالی را مجاز ساخته، تشویق نموده یا از آن درخواست نموده است تا برای گروههای خاص ملی یا جغرافیایی اقداماتی را خصوصاً در زمینه کمک‌های مادی به انجام برساند که در این خصوص می‌توان به قطعنامه‌های ES-II 1006 و XI 1129 در مورد پناهندگان مجاری قطعنامه‌هایXII 1176، XVII1784 در مورد پناهندگان چینی در هنگ‌کنگ قطعنامه‌های XIII1286، XIV 1389، XV 1500، XVI 1672 در مورد پناهندگان الجزایری در مراکش و تونس، قطعنامه XVI1671 در مورد پناهندگان آنگولا در زئیر، قطعنامه XX 2040 در مورد پناهندگان از پاکستان شرقی، قطعنامه XVII 2958 ‌در مورد پناهندگان سودانی قطعنامه XXX 3455 در مورد آوارگان هندوچین، قطعنامه‌های 119/32 و 126/31 در مورد پناهندگان دانشجو در افریقای جنوبی و بالاخره قطعنامه 3270 در مورد پناهندگان در افریقای جنوبی اشاره کرد. بعلاوه مجمع عمومی غالباً به وضعیت‌های خاص پناهندگان در نقاط جغرافیایی مشخص خصوصاً در افریقا اشاره دارد. اهمیت هر یک از این قطعنامه‌ها نیازمند تعبیر و تفسیر خاصی است. برخی از این قطعنامه‌ها تنها به منظور جلب توجه به یک وضعیت ویژه یا اهمیت قائل شدن برای گروهی از پناهندگان صادر شده‌اند و در مورد برخی دیگر مجمع عمومی خواسته است تا مجوزهای ویژه‌ای جهت کمیسر عالی برای کمک به پناهندگان خاصی را صادر نماید. این قطعنامه‌ها در مورد افرادی است که رسماً در حوزه مسئولیت UNHCR قرار نمی‌گیرند بلکه کمک به آنها در چارچوب مفهوم « مساعی جمیله » قرار می‌گیرد. شاید وجود این قطعنامه‌ها برای احتراز تعیین وضعیت پناهندگان بصورت رسمی باشد همچنانکه مسئله تعیین وضعیت پناهندگان بصورت جمعی تحت همین عنوان آمده است.


طرح اقدامات پیشگیرانه در مجمع عمومی


از اوایل دهه 1980 توجه بین‌المللی به مسئله پناهندگان و خصوصاً توسط مجمع عمومی ابعاد جدیدی یافت و سازمان ملل تصمیم گرفت مسئله جلوگیری از ایجاد و افزایش پناهندگان را در دستور کار خود قرار دهد. دبیرکل سازمان ملل در سال 1981 یک گزارش مقدماتی در این مورد به مجمع عمومی ارائه نمود. در همان زمان صدرالدین آقاخان بعنوان گزارشگر ویژه نیز گزارش خود را در همین مورد تسلیم کمیسیون حقوق بشر نمود. توجه به «ریشه‌های پناهندگی» عنصر جدیدی است که از آن زمان وارد این عرصه کاری شده و امروزه بیش از هر موضوع دیگری در این زمینه مورد بحث می‌باشد خصوصاً که این موضوع دارای ابعاد متنوع و مختلفی است که پابه‌پای هم رشد می‌کنند: از یک سو ناآرامی، تشنج و بحران در بسیاری از نقاط جهان، میلیونها نفر را وادار به ترک یار و دیار خود می‌کند و از سوی دیگر شکاف فزاینده اختلاف سطح توسعه اقتصادی و اجتماعی در میان کشورها و ملت‌ها و از سویی نقض اصول و استانداردهای رفتار دولتها با اتباع خود که تماماً دست به دست هم داده، منجر به ایجاد و افزایش مسئله پناهندگی شده‌اند. لیکن کشورهای «شمال» و «جنوب» هر یک رهیافتهای خود را به این مسئله دارند که بدلیل عدم وجود توافق در یک سطح وسیع بین‌المللی ابزارهای حقوقی منطقه‌ای روبه توسعه و گسترش می‌گذارند. چنانکه دیدیم حقوق بین‌المللی پناهندگان براساس کنوانسیون 1951 و پروتکل 1967 استوار شد اما پس از عدم توفیق در نیل به یک کنوانسیون جدید پناهندگی، کشورهای «جنوب» به سوی ابزارهای منطقه‌ای و خصوصاً کنوانسیون 1969 سازمان وحدت افریقا روی آوردند که همچنان رسمی‌ترین تلاش در جهت توسعه مفهوم پناهندگی به شمار می‌رود. پس از افریقا، آمریکای مرکزی گام پیش نهاد و در سال 1984 «اعلامیه کارتاژنا در مورد پناهندگان» را به تصویب رساند. در این اعلامیه توصیه شده بود رهیافت کلاسیک به تعریف پناهنده بایستی گسترش یافته و علاوه بر تعاریف کنوانسیون 1951 و پروتکل 1967 بصورتی درآید که «افرادی که بدلایل خشونت عمومی، تجاوز خارجی، جنگ داخلی، نقض عمومی حقوق بشر و یا شرایطی که نظم عمومی را شدیداً برهم زند، جان، امنیت و آزادیشان در معرض تهدید واقع شود» را نیز دربر‌گیرد.هرچند این اعلامیه برای هیچ کشوری الزام‌آور نبوده و بعنوان یک منبع حقوق بین‌الملل شمرده نمی‌شود لیکن در عین‌حال مبین این واقعیت است که حداقل در امریکای مرکزی نیاز به توسعه مفهوم پناهندگی احساس می‌شود. همچنانکه کنوانسیون 1969 در مورد وضعیت پناهندگان در افریقا مبین چنین نیازی است که حداقل 41 کشور عضو آن را به رسمیت شناخته‌اند.در حالی که چنین تلاشهایی در آسیا که حدود نیمی از مجموع پناهندگان را در خود جای داده است، صورت نگرفته است.

از سوی دیگر، سیاست‌های کشورهای «شمال» درخصوص پناهندگی طی سالیان اخیر بسیار محدودتر شده و مسئله پناهندگی سیاسی عمیقاً با مهاجرت با انگیزه‌های اقتصادی درآمیخته است. در سال 1989 تعداد متقاضیان پناهندگی در کشورهای عضو جامعه اروپا به 250 هزار نفر رسید که در مقایسه با رقم مشابه در سال 1980 به حدود دو برابر افزایش یافته بود. اروپا نیز بنوبه خود بدنبال یک سیاست واحد، یکنواخت و مشترک در ارتباط با پناهندگان می‌باشد که خصوصاً در نیمه دوم دهه 1980 و اوایل دهه 1990 سرعت گرفته است. قوانین و مقررات چندی تاکنون به تصویب رسیده و تعدادی نیز در شرف تصویب می‌باشد که از آن میان خصوصاً می‌توان از کنوانسیون 1990 دوبلین در مورد تعیین دولت مسئول تعیین وضعیت پناهندگی، کنوانسیون اجرایی پیمان شنگن مصوب 19 ژوئن 1991 و نیز خود پیمان شنگن مصوب 14 ژوئن 1985 نام برد که امروزه 6 عضو از دوازده عضو جامعه اروپایی بدان پیوسته‌اند.بعلاوه طرح کنوانسیونی در مورد مرزهای خارجی جامعه متحد اروپایی که هم اکنون در دست مطالعه است.

ویژگی اصلی تمامی این کنوانسیونهای تصویب شده یا در حال تصویب اتخاذ سیاست‌های محدودتر در رابطه با متقاضیان پناهندگی در اروپاست که از طریق همکاریهای فرامرزی میان این کشورها از یکسو مانع مهاجرت‌های پنهان و حتی ورود افراد متقاضی پناهندگی گردند و از سوی دیگر روند تعیین وضعیت را به حداقل زمان ممکن و امکان درخواست پناهندگی را به یک کشور اروپایی کاهش دهند. بعنوان مثال پیمان ‌شنگن پیش‌بینی می‌کند که دولت مسئول برای رسیدگی به یک درخواست پناهندگی دولتی است که متقاضی پناهندگی یا خانواده او در سرزمین آن زندگی می‌کرده یا دولتی که برای متقاضی پناهندگی اجازه اقامت یا روادید ورود نموده یا بدون صدور روادید اجازه ورود صادر کرده و یا دولتی که متقاضی پناهندگی حتی بصورت غیرقانونی نخستین‌بار به سرزمین آن وارد شده است ماده 30 پیمان شنگن . در این حالت متقاضی پناهندگی از طرح درخواست خود نزد چندین دولت عضو بطور پیاپی یا همزمان منع خواهد شد. این سیاست‌های محدودکننده پس از تصویب مجالس قانونگذاری دولتهای عضو جامعه اروپا در شکل قوانین ملی به اجرا درخواهند آمد و برخی کشورها از این هم فراتر رفته قوانین محدودکننده‌تری را خود وارد مجموعه قوانین ملی خود نموده‌اند.

بنابراین بطور اختصار می‌توان گفت که سیاست‌های مربوط به پناهندگی هرچند نزد هر دولت با دولت دیگر و منطقه با منطقه دیگر متفاوت است لیکن گرایشهای کلی و عمومی در آن به چشم می‌خورد. در کشورهای پیشرفته شمال سیاست‌های ملی و منطقه روزبروز محدودتر شده و افراد کمتری را می‌پذیرد و با ملاحظات پیشگیری می‌شود. در این رابطه سیاست برخی کشورهای عضو جامعه اروپا با پویایی خاصی به سوی کمک‌های نوعدوستانه بعنوان ابزاری در جهت پیشگیری متمایل شده است.

در کشورهای جهان سوم جنوب علیرغم وجود بحران‌ها و مشکلات عظیم مالی اقتصادی و اجتماعی که پذیرش افراد جدید را به نوعی از خودگذشتگی بدل ساخته است، سیاست پناهندگی محدودیت کمتری دارد و حول مسائلی چون حق توسعه اقتصادی و اجتماعی «جنوب» و حفظ صلح و امنیت بین‌المللی که از جمله اهداف اساسی منشور ملل متحد هستند، متمرکز می‌شود.