اقتصاد ایران؛ به سوی یک نوانخانه بزرگ

اقتصاد ایران؛ به سوی یک نوانخانه بزرگ

در دوران سی ساله جمهوری اسلامی، سیاست‌گذاری اقتصادی همواره با آشفتگی و ابهام همراه بوده و انگشت شمارند قوانین و برنامه‌هایی که توانسته باشند از هفت خان کشمکش‌های درون نظام و بن بست‌های ناشی از شرایط درونی و بین‌المللی کشور بگذرند و به هدف نزدیک شوند. سرنوشت برنامه‌های پنجساله و به ویژه برنامه چهارم، بهترین شاهد این مدعا است.

با این همه هیچ یک از قوانین اقتصادی سه دهه گذشته، از لحاظ تاثیر گذاری بر سرنوشت کشور و، در همان حال، ابعاد آشفتگی حاکم بر تدوین و چگونگی اجرای آن، که به گفته مهم‌ترین مقام‌های دولت جمهوری اسلامی در فروردین ماه ۱۳۸۹ آغاز خواهد شد، به پای قانون «هدفمند کردن یارانه‌ها» نمی‌رسد. خروج از یک اقتصاد یارانه ای، که طی مدتی بیش از دو دهه آرزوی بخش مهمی از کارشناسان ایرانی بود، اکنون که لباس قانون به خود پوشیده و تحقق آن نزدیک شده، به دلیل فضای حاکم بر تدارک و تصویب این قانون و سر در گمی شگفت آور دستگاه اجرایی کشور در پیاده کردن آن، نگرانی‌های زیادی را به وجود آورده، تا جایی که تشبیه آن به کابوس اغراق آمیز نخواهد بود.

یارانه چیست؟

یارانه را، به مفهوم عام کلمه، می‌توان مفهومی متضاد با مالیات دانست. در حالی که مالیات منابع مالی را از شهر وندان به دولت منتقل می‌کند، یارانه منابعی است که از سوی دستگاه‌های دولتی به شهروندان یا نهاد‌های خصوصی انتقال می‌یابد، از جمله بدان منظور که اشتغال حفظ شود، و یا کالا‌ها و خدماتی، به قیمتی کمتر از قیمت بازار، در اختیار همه مصرف کنندگان و یا شماری از آنها قرار بگیرند. اعطای سوخت، زمین و وام ارزان و یا تخفیف‌های مالیاتی از سوی دولت به واحد‌های تولیدی برای افزایش توان رقابتی آنها در بازار‌های داخلی و بین‌المللی، و یا هزینه کردن بودجه دولتی برای ارزان نگه‌داشتن نان و شکر، همه و همه در مقوله یارانه جای می‌گیرند.

حتی در بخش‌هایی از پیشرفته‌ترین اقتصاد‌های جهان، به ویژه کشاورزی، پدیده یارانه گاه حضوری گسترده دارد. در آمریکا، در پی بحران اقتصادی ۱۹۲۹، برداشت از بودجه دستگاه‌های عمومی برای اعطای کمک به کشاورزان به یکی از اهرم‌های دایمی سیاست اقتصادی در راه پیشبرد کشاورزی و حفظ سطح زندگی تولید کنندگان این کشور بدل شد و این وضعیت البته در سطحی محدودتر همچنان ادامه دارد. اروپاییان نیز از سال ۱۹۶۲، در قالب «سیاست کشاورزی مشترک»، برنامه گسترده‌ای را بر پایه اعطای یارانه به تولید کنندگان و صادر کنندگان محصولات کشاورزی به اجرا گذاشتند، با این هدف که سطح زندگی کشاورزان خود را بهبود بخشند و توان رقابتی خود را در بازار جهانی کشاورزی، به ویژه در برابر آمریکا، بالا ببرند.

در همین کشور‌ها اعطای یارانه به بعضی از کالا‌ها و خدمات مصرفی را نیز می‌توان دید، از جمله نرخ حمل و نقل عمومی‌ در بعضی از شهر‌های بزرگ اروپا که در سطحی پایین‌تر از هزینه تمام شده، قرار دارند. و سر انجام «در آمد‌های انتقالی»، به صورت اعطای کمک‌های نقدی به قشر‌های آسیب پذیر و یا کمک به هزینه مسکن شماری از شهروندان، در مقوله عمومی یارانه قرار می‌گیرند.

با این حال در کشور‌های پیشرفته پدیده یارانه عمدتا در عرصه‌های تولیدی دیده میشود و پرداخت آن استثنایی است، البته جز در عرصه کشاورزی که آن هم موضوع یک بحث گسترده در مقیاس جهانی است و سرنوشت گفت‌وگو‌های کنونی در چارچوب «سازمان جهانی تجارت»، به حل این مسئله بستگی دارد. در اقتصاد‌های مدرن، اصل بر آن است که واحد‌های تولیدی بدون نیاز به یارانه بر توانایی‌های ذاتی خود تکیه کنند و کالا‌های مصرفی به قیمت واقعی در اختیار مصرف کننده قرار بگیرند. تازه پرداخت یارانه به شماری از تولید کنندگان (از جمله در عرصه کشاورزی) چنان سامان گرفته که مکانیسم‌های بازار در هم نریزند و اطلاعات نادرست به مصرف کننده منتقل نشود.

در مقایسه با مسئله یارانه‌ها در کشور‌های پیشرفته (و شمار مهمی از کشور‌های در حال توسعه که در انجام اصلاحات بنیادی توفیق یافته‌اند)، نظام یارانه ای ایران از دو ویژگی اصلی برخوردار است و به همین سبب به یک غده بزرگ سرطانی برای اقتصاد کشور بدل شده است :

ویژگی نخست، ماهیت عمدتا مصرف گرایانه یارانه‌ها در ایران است. در کشور‌های پیشرفته و قدرت‌های نوظهور، پرداخت یارانه در خدمت رقابتی کردن تولید و پیشبرد صادرات است. بدون یارانه‌های اروپایی، صنعت هواپیما سازی اروپا جایگاه کنونی خود را پیدا نمیکرد و «ایرباس» به رقیبی چنین نیرومند برای «بویینگ» بدل نمی‌شد. همچنین تردیدی نیست که بخشی از کالا‌های صادراتی قدرت‌های نوظهور، توان صادراتی خود را مدیون یارانه‌اند، البته یارانه‌هایی که به منظور فتح بازار‌های تازه به گونه‌ای مشروط در اختیار شماری از واحد‌های تولیدی قرار میگیرد تا اینان بتوانند در فرصتی کوتاه جای پای خود را محکم کنند و به یارانه هم نیازی نداشته باشند.

در ایران اما، پرداخت یارانه عمدتا در خدمت پایین آوردن مصنوعی قیمت کالا‌های مصرفی قرار دارد. در گزارشی زیر عنوان «مشکلات، چالش‌ها و سیاست‌های توسعه زیر بخش زراعت و بازرگانی»، که آذر ماه ۱۳۸۸ انتشار یافت، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی میگوید که جمهوری اسلامی، حتی در بخش کشاورزی، در سیاست اعطای یارانه مصرف کنندگان را بر تولید کنندگان ترجیح می‌دهد : «حمایت از مصرف کننده در اکثر قریب به اتفاق کشور‌های توسعه یافته منفی است، در حالی که این موضوع در ایران معکوس بوده و در سال‌های اخیر شکاف و فاصله میان حمایت از مصرف کننده و حمایت از تولید کننده به نفع مصرف کننده در حال افزایش است. در صد حمایت کل از بخش کشاورزی (به عنوان در صدی از تولید ناخالص داخلی) در برخی از کشور‌های عضو سامان همکاری های اقتصادی به ۳.۲۹ در صد می‌رسد، در حالی که این مقدار برای کشاورزی ایران حدود یک سیصدم است. این عدد در مقایسه با سهم ارزش افزوده بخش کشاورزی (حدود چهارده در صد) در تولید ناخالص داخلی ایران، حاکی از یک حمایت بسیار ضعیف و در مقایسه با کشور‌های توسعه یافته، ناعادلانه است.»

پرداخت انبوه یارانه به مصرف کنندگان، مکانیسم‌های «تخصیص بهینه منابع» بر پایه قیمت را، در هم می‌ریزد. دراقتصاد آزاد، قیمت‌ها بر اساس عرضه و تقاضا شکل می‌گیرند و مصرف کنندگان، با تکیه بر قیمت کالا، در مورد چگونگی مصرف آن تصمیم می‌گیرند. به بیان دیگر قیمت یک کالا، تنها علامت ممکن درباره درجه کمیابی آن کالا است و اگر دولت، از راه پرداخت یارانه‌های آشکار یا پنهان این علامت را از میان بردارد، مصرف کننده کور می‌شود. وقتی بهای هر لیتر بنزین در ایران به حدود یک بیستم بهای بنزین در اروپای غربی سقوط می‌کند، این کالا قدر و منزلت خود را از دست می‌دهد و هر نوع تلاش در راستای صرفه جویی در مصرف آن، بی‌مورد می‌شود.

ویژگی دوم یارانه‌ها در ایران، حجم عظیم آنها است. سخن بر سر کل یارانه‌هایی است که به گونه‌های آشکار و پنهان پرداخت می‌شوند.

آشکار و پنهان

به تعریف صندوق بین‌المللی پول، «یارانه‌های آشکار به طور مستقیم از محل بودجه به ذینفعان ـ مصرف کنندگان یا تولید کنندگان ـ پرداخت می‌شوند. هدف از پرداخت این یارانه‌ها، در اکثر موارد، کاستن از قیمت یک کالا یا خدمت برای مصرف کننده است». همان منبع حجم یارانه‌های آشکار ایران را در سال ۲۰۰۷ میلادی، با احتساب منابع ارزی که برای واردات بنزین هزینه می‌شود، پیرامون پنج در صد تولید ناخاص داخلی، تقریبا معادل پانزده میلیارد دلار ارزیابی می‌کند.

ولی آفت بزرگ تر در اقتصاد ایران، حجم یارانه‌های پنهان است. باز هم به تعریف صندوق بین‌المللی پول، یارانه‌های پنهان هنگامی به وجود می‌آید «که یک دستور بدون پشتوانه از سوی حکومت به تولید کنندگان تحمیل میشود تا کالا‌ها یا خدماتی را در قیمت‌هایی ارایه کنند که نازل تر از هزینه فرصت آنها است». مهم ترین کانون تبلور یارانه‌های پنهان، حامل‌های انرژی است که از تفاوت میان بهای بین‌المللی انرژی با قیمت‌های فرمایشی و سخت پایین نگه‌داشته شده داخلی منشا می‌گیرد. با توجه به اوجگیری بهای نفت در سال‌های اخیر، این تفاوت به گونه‌ای نجومی افزایش یافته است.

صندوق بین‌المللی پول میگوید که در سال ۱۳۸۶، به دلیل سطح نازل قیمت گذاری نفت خام و مشتقات آن در داخل، خزانه ایران از سی و دو میلیارد دلار در آمد محروم شده است. همان سال، این «عدم النفع» در مورد گاز به بیست و پنج میلیارد دلار و در مورد برق به پنج میلیارد دلار رسیده است. در مجموع، حجم یارانه پنهان در این سه بخش در سال ۱۳۸۶ به ۶۲ میلیارد دلار می‌رسد.

ارزیابی دقیق زیان حاصل از کالا‌های یارانه‌ای برای اقتصاد ایران کار آسانی نیست. منابع کارشناسی جمهوری اسلامی حجم کل یارانه‌های پنهان و آشکار در ایران را در حال حاضر دستکم معادل بیست و پنج در صد تولید سالانه ناخالص داخلی ارزیابی می‌کنند که تقریبا رقمی بین هشتاد تا نود میلیارد دلار است. ولی زیان بزرگ‌تر، پیآمد‌های منفی ناشی از این یارانه انبوه است که کل مکانیسم‌های عرضه و تقاضا را بر هم می‌زند، محاسبه عقلایی بازیگران عرصه اقتصادی را در هم می‌ریزد، ایرانیان را از لحاظ معیشتی در یک فضای مصنوعی نگه می‌دارد، زمینه‌های مساعدی را برای گسترش فساد فراهم می‌آورد، با تحمیل هزینه‌های سنگین اوج‌گیرنده بر دولت کسری بودجه را سال به سال بیشتر می‌کند و به تورم دامن می‌زند و غیره...

حجم سرسام آور یارانه‌ها، که مکانیسم‌های اقتصاد ایران را در هم ریخته، به بهمنی بدل شده که سال به سال بر حجم آن افزوده می‌شود. حل این معضل بزرگ در نخستین سال‌های پس از جنگ ایران و عراق بسیار آسان تر از امروز بود، ولی «ندانم کاری»، آسان طلبی و عوام‌فریبی بر عقل سلیم و جست‌وجوی منافع ملی غالب آمد و کار به این جا رسید.

برنامه پنج‌ساله سوم (۱۳۷۹ـ۱۳۸۳) در بر دارنده طرحی برای اصلاح تدریجی حامل‌های انرژی بود، ولی مجلس ششم (که در اختیار جناح «اصلاح طلب» جمهوری اسلامی بود) اجازه نداد قیمت این حامل‌ها بیش از ده در صد در سال افزایش یابد، حال آنکه تورم سالانه پیرامون بیست در صد نوسان می‌کرد. به بیان دیگر بهای واقعی حامل‌های انرژی کاهش یافت.

مجلس هفتم، که «اصولگرایان» بر آن تسلط داشتند، در دی‌ماه ۱۳۸۳ چند گام دیگر در جاده عوام‌فریبی پیش‌تر رفت و با تصویب «طرح تثبیت قیمت‌ها» دولت را موظف کرد از افزایش بهای شماری از کالا‌ها و خدمات دولتی جلوگیری کند. آنچه در طرح مصوب مجلس بیش از همه جلب توجه می‌کرد، تثبیت بهای بنزین بود، زیرا نمایندگان، زیر تآثیر چهره‌های اقتصادی جناح اکثریت، به ویژه احمد توکلی، به این نتیجه رسیدند که افزایش بهای این کالا به تورم دامن می‌زند. غلامعلی حداد عادل، رییس وقت دستگاه مقننه، این طرح را «عیدی مجلس به مردم» توصیف کرد. نکته مهم آنکه با روی کار آمدن دولت نهم، «طرح تثبیت قیمت‌ها» به یکی از محور‌های مهم سیاست محمود احمدی نژاد در راستای تحقق «عدالت اجتماعی» بدل شد.

در آخرین سال دوره اول زمامداری اش، رییس جمهوری «اصولگرا» با یک چرخش بزرگ «طرح تحول اقتصادی» را پیش کشید، یارانه‌های همگانی را به باد انتقاد گرفت و هدفمند کردن آنها‌ها را کلید حل همه مشکلات اقتصادی کشور تشخیص داد. نکته جالب آنکه رییس جمهوری اسلامی خود را قهرمان مبارزه با «سرمایه داری» و دشمن سازمان‌های بین‌المللی اقتصادی میداند، ولی در همان حال طرح و استدلال همان سازمان‌ها در مورد زیان بخش بودن یارانه‌ها و ضرورت واقعی کردن قیمت‌ها در راستای فراهم آوردن زمینه بازگشت به اقتصاد آزاد را می‌پذیرد، و حتی آن را «جراحی بزرگ اقتصادی» توصیف می‌کند.

لایحه «هدفمند کردن یارانه‌ها» سر انجام دهم دیماه ۱۳۸۷ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و در دی‌ماه سال بعد، با گذشتن از فراز و نشیب‌ها بسیار، بعد از تایید شورای نگهبان به قانون بدل شد. این قانون دولت را موظف می‌کند طی مدت پنج سال قیمت حامل‌های انرژی و کالا‌ها و خدمات اساسی را به قیمت واقعی، که طبعا در سطحی بالاتر و گاه بسیار بالاتر از قیمت‌های کنونی است، نزدیک کند. ماده هفت به دولت اجازه می‌دهد بخشی از وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب پرداخت‌های نقدی، بر حسب در آمد خانوار‌ها، به آنها پرداخت کند. و سر انجام همان قانون در ماده پانزده به دولت اجازه می‌دهد سازمانی را با ماهیت شرکت دولتی به نام سازمان هدفمند سازی یارانه‌ها به وجود آورد.

تفکر «صدقه‌ای»

در پی تصویب نهایی قانون «هدفمند کردن یارانه‌ها»، تب ناشی از توزیع یارانه‌ها بالا گرفت. در مجموع، در رابطه با پدیده مهمی همچون یارانه‌ها، تنها یک پیام از سوی قدرت حاکمه جمهوری اسلامی به مردم انتقال یافت : دولت، با در اختیار داشتن سازمان هدفمند یارانه‌ها، از این پس به آنها اعانه میدهد. در این میان معضل بزرگی به نام «یارانه‌ها» به معضل بزرگ‌تری به نام «توزیع یارانه‌های نقدی» بدل شد.

پرسش‌ها بسیارند : از محل حذف تدریجی یارانه‌ها، دستکم در سال اول اجرای قانون، چقدر در آمد در اختیار دولت قرار خواهد گرفت؟ توزیع یارانه‌های نقدی چگونه و بر پایه چه ملاک‌هایی انجام خواهد شد؟ در یک کشور بزرگ هفتاد و چهار میلیون نفری، دیوانسالاری لازم برای اجرای این قانون چه ابعادی به خود خواهد گرفت؟ اوج‌گیری نرخ تورم در پی توزیع یارانه‌های نقدی، که در وقوع آن تردیدی نیست، چه اندازه است؟ برای واحد‌های تولیدی، که در پی حذف تدریجی یارانه‌ها طبعا هزینه بیشتری برای تامین عوامل تولید از جمله سوخت بر آنها تحمیل خواهد شد، چه راه حلی در نظر گرفته شده است؟...

ولی پرسش اصلی به نفس توزیع یارانه‌های نقدی در یک کشور، آن هم در پایان دهه نخست قرن بیست و یکم میلادی، باز میگردد. در حالی که شمار زیادی از کشور‌های در حال توسعه سال‌ها است دامنه دخالت دولت را در امور اقتصادی به گونه‌ای چشمگیر محدود کرده‌اند، آیا قابل قبول است که جمهوری اسلامی تعهد بسیار سنگینی را در قالب پرداخت نقدی یارانه برای روزگاری دراز، بر دوش دولت بگذارد؟

همزمان با سر بر آوردن اقتصاد‌های چابک‌سوار در پهنه وسیعی که زمانی «جهان سوم» نامیده می‌شد، جمهوری اسلامی با تکیه بر یک «تفکر صدقه ای» بر آمده از حجره‌ها و تیمچه‌ها، ایران را به یک «نوانخانه بزرگ» بدل می‌کند. بدین سان قانونی که مدعی تجویز دارو برای رها کردن کشور از چنگ یارانه‌ها است، زهری را در شریان‌های اقتصاد ایران تزریق میکند که یافتن پاد زهر برای آن، به سال‌ها تلاش نیاز دارد.

خروج از نظام یارانه‌ای کنونی و پایه ریزی یک اقتصاد متکی بر قیمت‌های واقعی، یکی از چالش‌های بزرگ اقتصادی ایران است. این رفورم با دیگر رفورم‌های بنیادی اقتصادی ایران (خصوصی سازی، اصلاح نظام مالیاتی، واقعی کردن نرخ ارز، سالم سازی نظام بانکی ...) ارتباط تنگاتنگ دارد و مجموعه این اصلاحات بدون دگرگونی‌های بنیادی در سیاست‌های داخلی و بین‌المللی کشور امکان پذیر نیست.

رها شدن از گرداب یارانه‌ها (همانند دیگر اصلاحات بنیادی) با سختی‌های فراوان همراه است و تحقق آن بدون قانع کردن افکار عمومی و برخورداری از پشتیبانی آن امکان پذیر نیست. یک ائتلاف گسترده سیاسی می‌تواند سختی‌های این فرایند و ضرورت تحمل آن را، با مردم در میان بگذارد.

در چارچوب یک استراتژی متکی بر حمایت وسیع‌ترین ائتلاف ممکن سیاسی، می توان قشر‌های به شدت نیازمند را زیر حمایت گرفت، مالیات و عوارض واحد‌های تولیدی را که از افزایش بهای عوامل تولید از جمله سوخت زیان می بینند کاهش داد، و برای جبران افزایش بهای کالا‌ها در پی حذف یارانه‌ها، دستمزد‌ها را بالا برد.

این سیاست‌ها طبعا به تورم دامن می‌زنند و برای بخشی از مردم در کوتاه مدت دشواری‌های فراوان به وجود می‌آورند. اقتصاد‌های اروپای مرکزی و خاوری در دوران گذار از اقتصاد دولتی به اقتصاد آزاد با همین سختی‌ها دست و پنجه نرم کردند و ترکیه نیز، در پی اصلاحات بزرگ سال‌های ۱۹۸۰ میلادی، با تورم بسیار شدید روبه‌رو شد. ولی سماجت در انجام اصلاحات، و در میان گذاشتن دایمی مشکلات با مردم، دوران سختی‌ها را کوتاه می‌کند، حال آنکه سیاست‌های عوام‌فریبانه تنها لحظه رویارویی با واقعیت‌های دردناک را به عقب می‌اندازد و هزینه انجام اصلاحات را بالا می‌برد.

پایان دادن به اقتصاد یارانه‌ای، همچون دیگر اصلاحات پرهیز ناپذیر اقتصادی، به فضای مناسب جهانی نیز نیاز دارد. در سایه همکاری گسترده با جامعه اقتصادی بین‌المللی، ایران می‌تواند بخش مهمی از سرمایه و تکنولوژی مورد نیاز خود را از خارج وارد کند و شرایط بهتری را برای صدور کالا به بازار‌های خارجی فراهم آورد. خروج از انزوا و پایان دادن به تنش با بخش بزرگی از جهان، به ایرانیان امکان می‌دهد به آینده خوشبین تر شوند و در راه رها شدن از یک اقتصاد دولتی و نفتی، سختی‌ها را بهتر تحمل کنند.

فریدون خاوند - تحلیلگر اقتصادی